Os desafios da câmara que vai harmonizar a jurisprudência no pós-Reforma Tributária
A câmara que vai harmonizar a jurisprudência administrativa envolvendo o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) terá alguns desafios a superar para que de fato as mudanças trazidas pela Reforma Tributária reduzam a litigiosidade fiscal do país. E, também, para ganhar legitimidade e evitar ser considerada apenas como uma instância de validação da interpretação sobre a aplicação de leis e normas tributárias.
A Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo do IBS e da CBS foi criada recentemente pela Lei Complementar 227/26 (LC 227/26), que alterou a Lei Complementar 214/25. Seu objetivo é evitar interpretações distintas sobre os dois novos tributos, o IBS e a CBS. Isso porque os tributos são muito semelhantes, mas os processos que envolverem contribuintes e Fisco serão julgados em esferas diferentes, tanto no âmbito administrativo quanto Judiciário. Por conta disso, pode haver divergências quanto aos tributos e a função da Câmara será promover a convergência.
Enquanto a CBS tem competência federal e seu contencioso administrativo continuará sendo julgado pela Receita Federal e pelo Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf), o IBS é de competência de Estados, municípios e do Distrito Federal (DF) e o seu contencioso administrativo será julgado no âmbito do Comitê Gestor do IBS, que contará com câmaras de julgamento e instâncias recursais próprias. Ou seja, os impostos municipais e estaduais não serão mais apreciados por tribunais administrativos estaduais ou municipais isoladamente, mas dentro de um sistema nacional estruturado pelo Comitê Gestor.
“Essa dualidade institucional decorre do fato de ambos [CBS e IBS] incidirem sobre o mesmo fato gerador, o consumo, mas pertencerem a diferentes esferas federativas, o que torna inevitável a existência de dois contenciosos administrativos paralelos”, explica Fernanda Rizzo, sócia do Vieira Rezende Advogados.
A recém-criada câmara poderá receber tanto decisões do Carf quanto do Comitê Gestor quando houver interpretação divergente sobre a legislação comum dos dois tributos.
Na Justiça, os litígios envolvendo a CBS serão julgados pela Justiça Federal, enquanto os que envolverem o IBS serão discutidos nos tribunais estaduais.
Os desafios da Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo do IBS e da CBS
“O grande desafio [...] será equilibrar harmonização e legitimidade. Se conseguir produzir precedentes técnicos, coerentes e estáveis, a Câmara poderá fortalecer a segurança jurídica e evitar conflitos entre os Fiscos. Caso contrário, o risco é que a instância administrativa concebida para integrar e racionalizar o sistema acabe funcionando como etapa adicional antes da judicialização”, afirmam Júlia Swerts e Maria Elisa Simões, respectivamente sócia e associada do Freitas Ferraz Advogados.A opinião é compartilhada por Rizzo, do Vieira Rezende: “O desafio [...] será demonstrar na prática independência técnica e equilíbrio decisório suficientes para que o órgão seja percebido como fórum legítimo de solução de controvérsias, e não apenas como uma instância adicional de validação da interpretação fiscal.”
Mas alguns aspectos podem atrapalhar esse resultado satisfatório, a começar pela composição da Câmara. Ela contará com 12 conselheiros, sendo quatro representantes do Carf, quatro do Comitê Gestor do IBS e quatro representantes dos contribuintes – ou seja, 2/3 serão membros representantes dos Fiscos (União, Estados e municípios) e apenas 1/3 dos contribuintes. A presidência será alternada entre representantes da União e do Comitê Gestor e suas decisões vinculantes deverão ser publicadas oficialmente e observadas pelos órgãos julgadores.
“A ausência de paridade [entre Fisco e contribuintes] pode gerar percepção de desequilíbrio estrutural em favor do Fisco, especialmente porque a Câmara atuará na instância máxima de uniformização administrativa”, ponderam as advogadas do Freitas Ferraz.
Rizzo é da mesma opinião. Para ela, essa configuração pode afetar a percepção de neutralidade e confiança no órgão, o que é especialmente relevante quando se leva em conta que a Câmara poderá fixar teses vinculantes capazes de orientar milhares de processos administrativos e influenciar diretamente a estratégia litigiosa dos contribuintes. “A ausência de uma presidência alternada com representantes da sociedade ou de um mecanismo de desempate verdadeiramente independente pode reforçar a sensação de assimetria decisória, reduzindo o espaço para construção consensual de entendimentos e incentivando a judicialização como via alternativa de contestação.”
Rizzo considera que, se as decisões da Câmara forem vistas como excessivamente alinhadas ao interesse arrecadatório, isso pode comprometer sua autoridade persuasiva e enfraquecer sua função de uniformização. “Em vez de reduzir conflitos, isso pode levar contribuintes a questionarem sistematicamente suas conclusões perante o Judiciário, esvaziando parte do ganho de eficiência que motivou sua criação.”
Outro ponto que pode ser desafiador para que as decisões da Câmara tenham legitimidade, na avaliação das advogadas do Freitas Ferraz, é que sua atuação será delimitada porque há vedação de que a Câmara afaste a legislação sob fundamento de ilegalidade ou inconstitucionalidade, o que, para as advogadas, pode enfraquecer o papel do contencioso administrativo e estimular a judicialização. “Nesse contexto, é possível que determinadas controvérsias acabem sendo deslocadas para o Poder Judiciário, potencialmente em duas frentes distintas — federal e estadual — caso a uniformização administrativa não seja percebida como suficiente para encerrar o conflito interpretativo.”
Na entrevista abaixo, as advogadas do Freitas Ferraz e do Vieira Rezende explicam como será o contencioso tributário no novo ambiente e abordam esses desafios.
- Em quais órgãos da esfera administrativa serão julgados o contencioso envolvendo o IBS e a CBS?
Júlia Swerts e Maria Elisa Simões: O contencioso administrativo do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) seguirá, em regra, as estruturas próprias de cada tributo. A CBS, por ser contribuição de competência da União, terá seu contencioso processado na esfera federal, com julgamento em primeira instância administrativa e, em grau recursal, pelo Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf). Já o IBS, cuja competência é compartilhada entre Estados e municípios, será julgado no âmbito do Comitê Gestor do tributo, que contará com câmaras de julgamento e instâncias recursais próprias.Embora de competência de entes federativos distintos, os dois tributos foram concebidos constitucionalmente com identidade normativa substancial: compartilham os mesmos fatos geradores, bases de cálculo, hipóteses de não incidência, sujeitos passivos, imunidades, regimes específicos, diferenciados ou favorecidos de tributação, bem como regras de não cumulatividade e de creditamento, nos termos do artigo 149-B da Constituição Federal. Em razão dessa convergência estrutural, a Lei Complementar nº 227/2026 instituiu mecanismos de integração entre os respectivos contenciosos administrativos, com o objetivo de evitar interpretações divergentes acerca da legislação comum. Assim, além das instâncias próprias a cada tributo, foi criada uma instância específica voltada à uniformização de entendimentos em matérias que lhes são comuns.
Fernanda Rizzo: O contencioso administrativo dos dois tributos segue lógicas institucionais distintas, que refletem sua competência constitucional. A CBS, por ser contribuição federal, permanece inserida no processo administrativo fiscal da União, tramitando nas delegacias de julgamento e nas instâncias colegiadas federais até chegar ao Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf).
Já o IBS, cuja competência é compartilhada entre Estados, Distrito Federal e municípios, será administrado e julgado em âmbito integrado sob coordenação do Comitê Gestor do IBS, entidade com autonomia técnica e administrativa criada para harmonizar a atuação das administrações tributárias subnacionais. Isso significa que os litígios envolvendo o IBS não serão apreciados por tribunais administrativos estaduais ou municipais isoladamente, mas dentro de um sistema nacional estruturado pelo Comitê Gestor, com instâncias próprias de julgamento e revisão.
Essa dualidade institucional decorre do fato de ambos incidirem sobre o mesmo fato gerador, o consumo, mas pertencerem a diferentes esferas federativas, o que torna inevitável a existência de dois contenciosos administrativos paralelos.
- No caso da CBS, o órgão máximo de julgamento administrativo permanecerá sendo o Carf? E no caso do IBS?
Júlia Swerts e Maria Elisa Simões: No caso da CBS, o Carf permanece como órgão máximo de julgamento administrativo no âmbito federal. As decisões das turmas e da Câmara Superior de Recursos Fiscais continuarão a representar a última instância administrativa da contribuição, ressalvada a possibilidade de interposição de recurso especial quando houver divergência interpretativa em matéria comum ao IBS e à CBS.
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Quanto ao IBS, o órgão máximo ordinário de julgamento será a estrutura recursal do Comitê Gestor do tributo, que contará com câmaras próprias. Entretanto, tanto decisões do Carf quanto das câmaras do Comitê Gestor poderão ser levadas à recém-criada Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo do IBS e da CBS, sempre que houver interpretação divergente sobre a legislação comum dos dois tributos.
Fernanda Rizzo: No âmbito da CBS, o Carf continua sendo o órgão máximo da esfera administrativa federal, mantendo-se a lógica já consolidada de julgamento paritário e estrutura recursal existente.
No IBS, contudo, o desenho institucional é distinto: o sistema de julgamento está inserido dentro da estrutura do Comitê Gestor, que organiza câmaras de julgamento e instâncias recursais próprias, inclusive em nível superior, para dar solução a conflitos envolvendo a arrecadação compartilhada do imposto.
A existência dos dois sistemas cria potencial para interpretações divergentes sobre normas comuns, justamente o problema que motivou a criação de mecanismos de integração entre os dois contenciosos.
- A Lei Complementar 227/26 criou a Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo do IBS e da CBS. Qual será a sua função?
Júlia Swerts e Maria Elisa Simões: A Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo do IBS e da CBS foi instituída como instância responsável por assegurar a uniformidade da jurisprudência administrativa em relação às matérias comuns aos dois tributos. Sua criação responde à necessidade de evitar decisões contraditórias entre o Carf, no âmbito da CBS, e as câmaras de julgamento do Comitê Gestor, no âmbito do IBS, considerando que ambos aplicam legislação substancialmente idêntica.O artigo 323-G da LC nº 214/25, instituído pela LC nº 227/26, prevê que compete à Câmara julgar o recurso especial interposto contra decisões do Carf ou do Comitê Gestor que atribuam à legislação comum interpretação divergente daquela firmada por outro órgão julgador. Trata-se, portanto, de mecanismo voltado à harmonização interpretativa. Além disso, poderá apreciar incidentes de uniformização em matérias repetitivas, seja diante de julgamentos reiterados sobre a mesma questão de direito, seja quando decisão de segunda instância deixar de observar entendimento vinculante, conforme dispõe os artigos 323-H e 323-I da mesma lei.
As decisões proferidas por essa Câmara terão efeito vinculante no âmbito administrativo do IBS e da CBS, reforçando a coerência e a previsibilidade do sistema. Por outro lado, a estrutura legal delimita sua atuação ao vedar o afastamento da norma sob fundamento de ilegalidade ou inconstitucionalidade, desenho que pode, em perspectiva, enfraquecer o papel do contencioso administrativo e estimular a judicialização.
Fernanda Rizzo: A Câmara Nacional de Integração surge como instrumento de coordenação interpretativa entre os dois sistemas administrativos, atuando essencialmente para evitar divergências sobre a legislação comum aos tributos.
Ela apreciará recursos especiais quando decisões do Carf ou das câmaras do Comitê Gestor atribuírem interpretações distintas à mesma norma, com o objetivo de uniformizar a jurisprudência administrativa. Além disso, poderá julgar incidentes de uniformização em matérias repetitivas e fixar teses jurídicas que poderão resultar na edição de súmulas administrativas com efeito vinculante, aplicáveis a processos pendentes e futuros.
A Câmara, portanto, funciona como instância de convergência interpretativa, com o objetivo de evitar assimetrias que poderiam aumentar a litigiosidade ou estimular a judicialização.
- Como será a composição e a governança da Câmara? Quais devem ser os seus desafios?
Júlia Swerts e Maria Elisa Simões: Segundo parágrafo 1º do artigo 323-G da Lei Complementar nº 214/2025, a Câmara será composta por 12 conselheiros: quatro representantes do Carf; quatro do Comitê Gestor do IBS; e quatro representantes dos contribuintes. Na prática, isso significa que dois terços de seus membros serão vinculados às administrações tributárias (sendo metade da União e metade dos Estados e municípios) e apenas um terço representará os contribuintes.Esse desenho institucional é apontado como um dos principais desafios do novo modelo. A ausência de paridade pode gerar percepção de desequilíbrio estrutural em favor do Fisco, especialmente porque a Câmara atuará na instância máxima de uniformização administrativa. Soma-se a esse cenário a vedação de afastamento da legislação sob fundamento de ilegalidade ou inconstitucionalidade, o que pode restringir o alcance do debate na esfera administrativa, especialmente em matérias que envolvam controle de validade normativa. Nesse contexto, é possível que determinadas controvérsias acabem sendo deslocadas para o Poder Judiciário, potencialmente em duas frentes distintas — federal e estadual — caso a uniformização administrativa não seja percebida como suficiente para encerrar o conflito interpretativo.
O grande desafio, portanto, será equilibrar harmonização e legitimidade. Se conseguir produzir precedentes técnicos, coerentes e estáveis, a Câmara poderá fortalecer a segurança jurídica e evitar conflitos entre os Fiscos. Caso contrário, o risco é que a instância administrativa concebida para integrar e racionalizar o sistema acabe funcionando como etapa adicional antes da judicialização.
Fernanda Rizzo: A Câmara reunirá representantes da Fazenda Nacional, do Comitê Gestor e dos contribuintes: quatro conselheiros da Câmara Superior do Carf indicados pelo Ministério da Fazenda, quatro membros da instância superior do contencioso do IBS indicados pelo Comitê Gestor, além de quatro representantes dos contribuintes provenientes de ambos os sistemas, e um presidente com voto de desempate. A presidência será alternada entre representantes da União e do Comitê Gestor, conforme regulamentação conjunta, e suas decisões vinculantes deverão ser publicadas oficialmente e observadas pelos órgãos julgadores.
Esse modelo busca equilibrar interesses federativos e assegurar legitimidade decisória, mas também traz desafios relevantes: alinhar culturas institucionais distintas, lidar com potenciais tensões entre autonomia federativa e uniformização nacional e garantir que as decisões vinculantes sejam efetivamente aplicadas pelos órgãos de origem. Outro desafio será operacional: gerir volume de casos e selecionar adequadamente temas de uniformização para que a Câmara cumpra sua função estratégica de reduzir conflitos interpretativos e não se torne apenas mais uma instância recursal.
Mas o principal ponto de atrito em relação ao novo órgão é a sua composição. Embora se utilize a linguagem de paridade, não há uma paridade real sob a perspectiva dos contribuintes, já que eles contam com apenas quatro representantes em um colegiado no qual oito membros são vinculados ao polo fazendário, União e entes subnacionais, e a presidência, com poder de desempate, também se restringe a representantes do fisco. Isso cria um desequilíbrio estrutural relevante, pois a soma institucional das posições arrecadatórias tende a prevalecer em situações de controvérsia interpretativa sensível.
Na prática, essa configuração pode afetar a percepção de neutralidade e confiança no órgão, especialmente porque a Câmara terá competência para fixar teses vinculantes capazes de orientar milhares de processos administrativos e influenciar diretamente a estratégia litigiosa dos contribuintes. A ausência de uma presidência alternada com representantes da sociedade ou de um mecanismo de desempate verdadeiramente independente pode reforçar a sensação de assimetria decisória, reduzindo o espaço para construção consensual de entendimentos e incentivando a judicialização como via alternativa de contestação.
Além disso, há um risco institucional de que decisões sejam vistas como excessivamente alinhadas ao interesse arrecadatório, o que pode comprometer a autoridade persuasiva da Câmara e enfraquecer sua função de uniformização. Em vez de reduzir conflitos, isso pode levar contribuintes a questionarem sistematicamente suas conclusões perante o Judiciário, esvaziando parte do ganho de eficiência que motivou sua criação. O desafio, portanto, será demonstrar na prática independência técnica e equilíbrio decisório suficientes para que o órgão seja percebido como fórum legítimo de solução de controvérsias, e não apenas como uma instância adicional de validação da interpretação fiscal.