Como será o contencioso após a Reforma Tributária?

05 de março de 2025 às 19h08

A Reforma Tributária previu a harmonização entre normas, obrigações acessórias e procedimentos relativos aos dois novos impostos que criou – o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS). Porém, a depender da forma como serão encaminhados os litígios envolvendo esses tributos, a almejada simplificação e harmonização do sistema tributário e a esperada redução dos conflitos entre contribuintes e fiscos poderão sair comprometidas.

“Muito embora um dos efeitos esperado da Reforma Tributária seja a diminuição do contencioso em razão da suposta simplificação do sistema, certo é que esse novo sistema demandará ajustes por parte dos contribuintes e dos fiscos, o que certamente ainda gerará diversos pontos de conflito até que se verifique de fato a prometida redução dos litígios”, avalia Fernanda Rizzo, associada do Vieira Rezende Advogados. Rizzo espera que, passada a fase de aprovação do novo sistema, venham novas leis para organizar o contencioso fiscal – é o caso do Projeto de Lei Complementar (PLP) 108/24, que trata do contencioso administrativo do IBS.

A CBS é de competência federal, e, até o momento, a previsão é a de que os litígios que a envolverem sejam julgados pela Justiça Federal. Em âmbito administrativo, a situação permanece como a atual: os impostos federais são discutidos junto à Receita Federal e Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf).

Já os conflitos envolvendo o IBS – de competência de Estados, municípios e do Distrito Federal (DF) – deverão ser discutidos nos tribunais estaduais. O tributo será fiscalizado por todos esses entes, de maneira regulamentada pelo Comitê Gestor do IBS, e a discussão ocorrerá no âmbito desse comitê. Harmonizações de entendimentos entre o IBS e a CBS ficariam a cargo do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e do Supremo Tribunal Federal (STF) – processo que costuma levar muito tempo. No entanto, e para evitar decisões conflitantes sobre a CBS e IBS e harmonizar a jurisprudência, o PLP 108/2024 propõe a implementação do Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias.

Pontos de preocupação

Rizzo avalia que são vários os pontos que geram preocupação, a começar pelo risco de divergência de entendimentos entre União e demais entes em relação à interpretação da CBS e do IBS. “A competência conjunta do IBS também pode trazer conflito de entendimentos entre os fiscos, em que um ente entende devido o tributo para certa situação, mas outro não.”

Outra possibilidade é a existência de dois autos de infração (federal para a CBS e dos demais entes para IBS), que ensejará duas defesas em órgãos independentes – não necessariamente, os processos serão concluídos ao mesmo tempo e chegarão ao mesmo resultado.

“Do lado judicial, a confusão é ainda maior. Teremos discussões federais para a CBS e ajuizamento de ações na justiça estadual para o IBS, cada uma tramitando de uma maneira diferente. Um contribuinte que precise se insurgir contra os dois tributos deverá ajuizar em tese duas demandas. Além disso, na demanda da Justiça Estadual, precisará incluir no polo passivo todos os entes? Um contribuinte que tem presença nacional demandará contra todos os Estados e os municípios, além do DF? Qual o custo desses processos tanto para o contribuinte quanto para a máquina judiciária?”

Na entrevista abaixo, Rizzo detalha a questão e aborda a importância de novos projetos de lei abordarem o contencioso da Reforma Tributária.

Com relação aos processos administrativos e judiciais envolvendo os novos tributos criados pela Reforma Tributária (IBS e CBS), o que muda em relação ao cenário hoje existente? Há expectativa de melhora em relação ao cenário atual?

Fernanda Rizzo: Como se sabe, a reforma tributária dos tributos sobre o consumo substituiu o PIS, a Cofins e o IPI (parcialmente) pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e o ICMS e o ISS pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), além de ter criado o Imposto Seletivo (IS), que incidirá sobre atividades prejudiciais à saúde e/ou ao meio-ambiente.

Com o objetivo de simplificar a tributação sobre o consumo, no entanto, a reforma tributária cria uma preocupação em relação ao contencioso fiscal, pois, a contrario sensu, há uma expectativa de que este se complique.

Muito embora um dos efeitos esperado da reforma tributária seja a diminuição do contencioso em razão da suposta simplificação do sistema, certo é que esse novo sistema demandará ajustes por parte dos contribuintes e dos fiscos, o que certamente ainda gerará diversos pontos de conflito até que se verifique de fato a prometida redução dos litígios.

E esses conflitos envolverão tributos gêmeos (IBS e CBS) que possuem competências diversas. De antemão, percebe-se que no modelo atual, o contribuinte que desejar discutir alguma questão relacionada aos referidos tributos terá de fazê-lo em diferentes tribunais, em discussões paralelas idênticas, que podem gerar consequências opostas.

Assim, passada a fase de aprovação do novo sistema, espera-se que sobrevenham novas leis organizando o contencioso fiscal, a exemplo do PLP 108/24 que trata do contencioso administrativo do IBS, uma vez que o modelo atual de competência jurisdicional não se mostra adequado à solução eficiente de conflitos.

- Quais tribunais vão julgar litígios envolvendo o IBS e a CBS?

Fernanda Rizzo: Conforme as normas até então vigentes, a CBS, de competência federal, será apreciada pela Justiça Federal, ao passo que o IBS deverá ser discutido nos tribunais estaduais. Espera-se que eventuais harmonizações de entendimentos fiquem a cargo do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e do Supremo Tribunal Federal (STF).

- E os processos administrativos, como funcionarão?

Fernanda Rizzo: A competência da CBS é federal e, com isso, caberá à Secretaria da Receita Federal fiscalizar esses tributos. A discussão se dará, portanto, perante a Receita Federal e Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf).

Por outro lado, o IBS será de competência conjunta de estados, DF e municípios, e a fiscalização poderá se dar por todos esses entes tributantes (de maneira regulamentada pelo Comitê Gestor do IBS). A discussão ocorrerá no âmbito do Comitê Gestor, portanto.

Para evitar decisões conflitantes sobre a CBS e IBS, o PLP 108/2024 propõe a implementação do Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias, que teria por finalidade a uniformização da jurisprudência.

- Ainda há pontos que precisam ser mais bem esclarecidos com relação aos processos envolvendo o IBS e a CBS? Em caso afirmativo, quais são os principais?

Fernanda Rizzo: Há muitos pontos. Há risco de divergência de entendimentos entre União e demais entes em relação à interpretação da CBS e do IBS. A competência conjunta do IBS também pode trazer conflito de entendimentos entre os fiscos, em que um ente entende devido o tributo para certa situação, mas outro não.

A possibilidade de haver dois autos de infração (federal para CBS e demais entes para IBS) também ensejará duas defesas em órgãos independentes. Esses processos não necessariamente tramitarão ao mesmo tempo ou terão o mesmo resultado, e uma uniformização das decisões, conforme prevista, pode não ocorrer em um tempo adequado.

Do lado judicial, a confusão é ainda maior. Teremos discussões federais para a CBS e ajuizamento de ações na justiça estadual para o IBS, cada uma tramitando de uma maneira diferente. Um contribuinte que precise se insurgir contra os dois tributos deverá ajuizar em tese duas demandas. Além disso, na demanda da Justiça Estadual, precisará incluir no polo passivo todos os entes? Um contribuinte que tem presença nacional demandará contra todos os Estados e os municípios, além do DF? Qual o custo desses processos tanto para o contribuinte quanto para a máquina judiciária?

Poderemos encontrar situações em que uma liminar é concedida em âmbito federal e negada em âmbito estadual, e nessas situações caberá aos Tribunais Superiores harmonizar o entendimento. No entanto, sabe-se que demandas tributárias podem demorar décadas até uma solução final por parte do STJ e do STF.

A segurança jurídica pode ficar seriamente comprometida caso o contencioso fiscal não seja adequado para a nova realidade da tributação do consumo. Uma possibilidade seria a federalização da discussão do IBS, que parece a maneira mais simples e menos custosa para uma parcial solução do problema. Espera-se que novos projetos de lei venham a solucionar essas questões antes da instalação de uma situação caótica nos tribunais.