Definição sobre contencioso da Reforma Tributária precisa correr contra o tempo

10 de junho de 2025 às 17h27

Vai ser necessário correr contra o tempo para viabilizar uma solução adequada ao contencioso que surgirá após a implantação da Reforma Tributária sobre o consumo. O período de testes relativos a um dos impostos criados pela Reforma, a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), está previsto para ser encerrado no fim de 2026 (o imposto será cobrado integralmente em 2027), mas ainda há muitas questões que precisam ser equacionadas sobre o julgamento das controvérsias relativas à CBS e ao Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), também criado pela reforma. Superior Tribunal de Justiça (STJ) e Tribunal de Contas da União (TCU), por exemplo, divergem sobre a melhor estrutura.

“Em termos de prazo, a definição sobre o funcionamento do contencioso deveria ocorrer, ao menos até o final de 2025, pois é importante que as soluções já estejam totalmente implementadas até o final de 2026, quando se encerra a fase de testes da CBS”, avaliam Bianca Mareque e Matheus Moitinho, sócia e associado do Vieira Rezende Advogados.

Como é hoje e o que muda no contencioso após a Reforma Tributária

A CBS é um tributo de competência federal e os litígios que a envolverem serão discutidos da mesma forma como atualmente são os tributos federais: em âmbito administrativo, pelas delegacias da Receita Federal e pelo Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf), e, quando chegam ao judiciário, pela Justiça Federal.

A situação muda quando se trata do IBS. Hoje, na esfera administrativa, litígios sobre tributos estaduais e municipais que incidem sobre o consumo (ICMS e ISS) são julgados em tribunais administrativos próprios de cada ente federado (Estados e municípios). Com a Reforma Tributária, no âmbito administrativo, eles passarão a ser julgados de forma unificada e integrada apenas pelo Comitê Gestor do IBS (CG-IBS). Já no Judiciário, os litígios envolvendo o IBS terão como destino a Justiça Estadual (comum).

“Considerando que IBS e CBS possuem estrutura normativa praticamente idêntica — distinguindo-se, essencialmente, pela titularidade da receita e pela fixação das alíquotas —, surge a preocupação com possíveis decisões conflitantes entre o CG-IBS e o contencioso federal”, afirmam Mareque e Motinho. Para mitigar esse risco e uniformizar a interpretação entre os dois tributos, a Lei Complementar 214/25 criou o Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias, composto por representantes da RFB e do CG-IBS. Mas o comitê não julgará os processos administrativos dos contribuintes: apenas emitirá orientações uniformizadoras.

“Essa dualidade pode ensejar decisões judiciais divergentes sobre temas substancialmente idênticos, o que reforça a importância da integração interpretativa entre os órgãos responsáveis pelo contencioso administrativo”, afirmam os advogados.

As propostas do STJ e da AGU

Como a questão da possível divergência das decisões tomadas sobre o IBS (na Justiça Comum) e sobre a CBS (na Justiça Federal) pode persistir mesmo com o Comitê de Harmonização, a Advocacia-Geral da União (AGU) apresentou, informalmente, à presidência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) uma proposta de emenda constitucional que alteraria o atual desenho, previsto pela EC 132/23 e pela LC 214/25. A sugestão é que os litígios sejam julgados apenas por um tribunal federal com composição mista (envolvendo magistrados da Justiça Estadual e da Justiça Federal) e que sejam criados dois novos tipos de ação, ajuizadas diretamente no STJ.

Mareque e Motinho avaliam que o ponto positivo da proposta é a centralização – que reduz a possibilidade de entendimentos divergentes – e o possível aumento da segurança jurídica, uma vez que as ações seriam encaminhadas diretamente ao STJ. Como pontos negativos, eles citam os desafios administrativos e orçamentários intransponíveis, especialmente diante do grande volume de processos projetados. “Além disso, a criação de ações que ingressem diretamente no STJ pode comprometer o contraditório e a ampla defesa [...]”, consideram.

Já o grupo de estudo do STJ sobre o assunto tem uma visão diferente, e trabalha com outra estrutura. Uma de suas sugestões é unificar a cobrança do IBS e da CBS e fixar limites de alçada para as cobranças fiscais. Mareque e Motinho avaliam que essa unificação seria positiva por reduzir a duplicidade de execuções e facilitar a coordenação entre as esferas da federação, evitando que cada ente ajuíze sua própria cobrança sobre o mesmo fato gerador.

A segunda sugestão é que créditos de pequeno e médio valor (dos municípios e Estados) sejam julgados na Justiça Estadual, enquanto os créditos de valor elevado (da União) iriam para a Justiça Federal. Para os advogados, essa solução pode ser benéfica ao concentrar os litígios de maior relevância na Justiça Federal, mas problemática porque o valor do litígio não necessariamente reflete sua complexidade ou relevância jurídica.

E, por fim, o grupo de trabalho da corte sugere que, antes de entrar com uma ação no judiciário, o contribuinte teria de buscar o julgamento em âmbito administrativo. Por um lado, essa solução poderia reduzir a judicialização de controvérsias simples e valorizar a solução administrativa dos conflitos. Mas, por outro, Mareque e Motinho consideram que pode comprometer o acesso à Justiça em situações urgentes, além de ir de encontro a entendimentos recentes do Supremo Tribunal Federal (STF) que afastaram tal exigência nas hipóteses tributárias.

Na entrevista abaixo, os advogados detalham os prós e os contras das sugestões apresentadas para resolver o contencioso do IBS e da CBS.

- Com relação ao contencioso da Reforma Tributária sobre o IBS e a CBS, atualmente quais são as definições existentes sobre a maneira que ele será encaminhado?

Bianca Mareque e Matheus Moitinho: Atualmente, as definições constitucionais e infraconstitucionais sobre o contencioso do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) indicam modelos distintos de tramitação administrativa e judicial para cada tributo, ainda que ambos incidam sobre a mesma base econômica.

A fiscalização do cumprimento das obrigações principais e acessórias relativas ao IBS, bem como o lançamento e a cobrança, continuará sob responsabilidade das administrações tributárias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, conforme disposto no art. 156-B, inciso V, da Constituição Federal de 1988 (CF/88), e no art. 324, inciso II, da Lei Complementar nº 214/2025. Contudo, de maneira inovadora, o contencioso administrativo do IBS não será conduzido por tribunais administrativos próprios de cada ente federado, como se dá atualmente com o ICMS e o ISS. A Constituição, no caput e no inciso III do art. 156-B, estabelece que a resolução dos litígios administrativos envolvendo o IBS ocorrerá de forma unificada e integrada, exclusivamente no âmbito do Comitê Gestor do IBS (CG-IBS).

Por sua vez, a CBS, de competência da União, seguirá o modelo tradicional dos tributos federais. A fiscalização, o lançamento e a cobrança continuarão sendo realizados pela Receita Federal do Brasil (RFB), e o julgamento do contencioso administrativo se dará pelas Delegacias da Receita Federal de Julgamento (DRJ) em primeira instância e pelo Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) em segunda instância — estrutura idêntica à atualmente vigente.

Dessa forma, o contencioso administrativo do IBS tramitará exclusivamente perante o CG-IBS, enquanto o da CBS permanecerá nas instâncias administrativas federais (DRJ e Carf).

Considerando que IBS e CBS possuem estrutura normativa praticamente idêntica — distinguindo-se, essencialmente, pela titularidade da receita e pela fixação das alíquotas —, surge a preocupação com possíveis decisões conflitantes entre o CG-IBS e o contencioso federal. Para mitigar esse risco e promover maior segurança jurídica aos contribuintes, a Constituição Federal autoriza, por meio do art. 156-B, §5º, a adoção de medidas de integração entre os contenciosos administrativos dos dois tributos, a serem definidas em Lei Complementar.

Nesse sentido, a própria LC nº 214/2025 instituiu, em seu art. 319, o Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias, composto por representantes da RFB e do CG-IBS. Esse comitê tem como objetivo a busca pela uniformização interpretativa entre os dois sistemas. O Projeto de Lei Complementar nº 108/2024, que disciplina aspectos processuais do IBS, também prevê, em seu art. 111, que cabe a esse Comitê de Harmonização a tarefa de promover a convergência entre a interpretação e a aplicação das normas do IBS e da CBS. Importa destacar, no entanto, que o Comitê de Harmonização não tem função jurisdicional — ou seja, não julgará os processos administrativos dos contribuintes, mas apenas emitirá orientações uniformizadoras.

Superada a fase administrativa, caso o crédito tributário seja mantido, a cobrança judicial seguirá as vias tradicionais: os Estados e Municípios ajuizarão execuções fiscais perante a Justiça Estadual (Comum), enquanto a União atuará na Justiça Federal. O contribuinte, por sua vez, poderá submeter a controvérsia diretamente ao Poder Judiciário, ingressando com ações perante a Justiça Comum no caso do IBS e perante a Justiça Federal no caso da CBS. Essa dualidade pode ensejar decisões judiciais divergentes sobre temas substancialmente idênticos, o que reforça a importância da integração interpretativa entre os órgãos responsáveis pelo contencioso administrativo.

- Qual é a proposta da Advocacia-Geral da União (AGU) sobre o julgamento do contencioso da Reforma Tributária envolvendo os novos tributos?

Bianca Mareque e Matheus Moitinho: Para solucionar o problema de possíveis divergências entre o contencioso tributário decidido na Justiça Comum sobre o IBS e aquele decidido na Justiça Federal sobre a CBS, a Advocacia-Geral da União apresentou, de forma informal, à Presidência do Superior Tribunal de Justiça, proposta de emenda constitucional, que contempla dois pontos:

1) a criação de um tribunal federal para julgar as questões envolvendo os novos tributos, com composição mista (envolvendo magistrados da Justiça Estadual e da Justiça Federal); e

2) a criação de ações diretas de legalidade e de constitucionalidade.

- E o que o Superior Tribunal de Justiça (STJ) propõe?

Bianca Mareque e Matheus Moitinho: O STJ criticou a proposta da AGU e apresentou as seguintes alternativas:

1) Unificação da cobrança do IBS e da CBS, com atuação coordenada entre as Procuradorias (União, Estados e Municípios), sob orientação comum (Comitê Gestor e Receita Federal);

2) Fixação de limites de alçada para execuções fiscais:

- Créditos de pequeno valor: Municípios, na Justiça Estadual.

- Créditos médios: Estados, na Justiça Estadual.

- Créditos elevados: União Federal, na Justiça Federal.

3) Exigência de requerimento administrativo prévio antes de o contribuinte poder acionar o Judiciário (exceto em casos urgentes).

- Em sua visão, quais são os pontos positivos e negativos de cada proposta? Em termos de prazo, idealmente a questão do contencioso da Reforma Tributária deveria estar definida até quando?

Bianca Mareque e Matheus Moitinho: A proposta da AGU prevê a unificação do contencioso judicial dos novos tributos em um único órgão e a criação de dois novos tipos de ação, ajuizadas diretamente no STJ. O principal ponto positivo dessa proposta é a tentativa de centralização, que poderia, em tese, uniformizar entendimentos e conferir maior previsibilidade jurídica. Além disso, ao levar as ações diretamente ao STJ, pretende-se alcançar decisões mais rápidas e definitivas sobre matérias relevantes, o que, no longo prazo, pode contribuir para a segurança jurídica.

No entanto, os pontos negativos dessa proposta são significativos. O próprio STJ criticou a centralização do contencioso em um único órgão por entender que isso imporia desafios administrativos e orçamentários intransponíveis, especialmente diante do grande volume de processos projetados. Além disso, a criação de ações que ingressem diretamente no STJ pode comprometer o contraditório e a ampla defesa, na medida em que limita a tramitação prévia das controvérsias nas instâncias ordinárias. Também há preocupação com a sobrecarga da Corte, que já projeta um aumento expressivo de litígios com os novos tributos.

Já a proposta do STJ busca uma abordagem mais distribuída e gradual, com três principais medidas: unificação da cobrança de IBS e CBS, fixação de um limite de alçada para execuções fiscais e exigência de requerimento administrativo prévio antes do ajuizamento de ações judiciais. A unificação da cobrança entre os entes federativos pode ser vista como positiva por reduzir a duplicidade de execuções e facilitar a coordenação entre as esferas da federação, evitando que cada ente ajuíze sua própria cobrança sobre o mesmo fato gerador. A fixação de alçadas teria como ponto positivo a concentração de litígios de maior relevância na Justiça Federal, o que aliviaria a Justiça Estadual e os pequenos municípios. A exigência de requerimento administrativo prévio também apresenta o benefício de reduzir a judicialização de controvérsias simples e valorizar a solução administrativa dos conflitos.

Contudo, a proposta do STJ também apresenta problemas relevantes. A fixação da competência judicial com base apenas no valor da causa é questionável, porque o valor do litígio não necessariamente reflete sua complexidade ou relevância jurídica. Uma mesma tese pode ser discutida em processos com valores distintos, o que pode resultar em decisões conflitantes proferidas por instâncias diferentes, minando a coerência e a segurança jurídica do sistema tributário.

Além disso, a exigência de requerimento administrativo prévio pode comprometer o acesso à Justiça em situações urgentes, além de ir de encontro a entendimentos recentes do STF que afastaram tal exigência nas hipóteses tributárias. Por fim, ainda que critique a proposta da AGU, o texto apresentado pelo Grupo de Trabalho do STJ apresenta poucas sugestões práticas e adota uma abordagem excessivamente centrada nos desafios enfrentados pelo Judiciário, sem a devida atenção às garantias dos contribuintes.

Em termos de prazo, a definição sobre o funcionamento do contencioso deveria ocorrer, ao menos até o final de 2025, pois é importante que as soluções já estejam totalmente implementadas até o final de 2026, quando se encerra a fase de testes da CBS.