Restrições do governo à compensação tributária podem desaguar no Judiciário
A Medida Provisória 1.303/25 veio no âmbito da intenção do governo de arrecadar mais para cumprir as metas fiscais de 2025 e 2026 – e, para tanto, restringiu o acesso às compensações tributárias por parte dos contribuintes. Além de potencialmente enfrentar resistência no Congresso, a exemplo dos decretos que aumentaram o Imposto sobre Operações Financeiras (IOF), a medida é polêmica e a avaliação de tributaristas é que, caso não sejam feitos ajustes, a saída de muitos contribuintes será judicializar a questão.
A compensação tributária é uma espécie de conciliação de contas, na qual o contribuinte declara seus créditos e débitos com a Receita Federal. Se o fisco aprovar a compensação, o contribuinte pode usar os créditos para quitar os seus tributos – para ele, a vantagem é não ter de desembolsar recursos do caixa para pagar impostos.
Raphael Castro e Miguel Guerrero, associados do Vieira Rezende Advogados, avaliam que o endurecimento das regras de compensação, da forma como foi proposto pela MP 1.303/25, “tende a produzir efeitos consideráveis adversos sobre a previsibilidade e o planejamento financeiro das empresas, especialmente para aquelas que atuam com margens apertadas ou que possuem créditos acumulados decorrentes de decisões judiciais transitadas em julgado.” A alternativa das empresas seria recorrer ao Judiciário para defender a legitimidade do aproveitamento desses créditos, sem promover o imediato desembolso necessário para quitação da cobrança – como pretende o governo federal. “Com isso, além de a MP não alcançar a sua finalidade, poderá ainda resultar no aumento da litigiosidade.”
Júlia Swerts e Maria Elisa Diniz Simões, sócia e associada do Freitas Ferraz Advogados, consideram que a constitucionalidade e legalidade das restrições apresentam sérios questionamentos jurídicos: “A MP busca conferir à Receita Federal do Brasil (RFB) um poder unilateral de desconsiderar créditos automaticamente, o que pode culminar na inscrição direta do contribuinte em dívida ativa e a perda do direito de discutir a questão no âmbito administrativo.”
Outro ponto questionável, consideram as advogadas, é a supressão do acesso ao Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) para discutir essas compensações – o que poderá direcionar os contribuintes para o Poder Judiciário, resultando em um potencial aumento do contencioso tributário judicial, gerando custos adicionais para as empresas. “Além disso, um ambiente de incerteza jurídica e fiscal pode desestimular novos investimentos e a expansão de negócios, impactando o cenário econômico como um todo.”
Foram duas as principais restrições trazidas à compensação tributária por parte da MP 1.303/25: ela não será aceita quando o contribuinte apresentar Documento de Arrecadação de Receitas Federais (Darf) inexistente e quando a empresa buscar compensar créditos de Pis e Cofins de atividade econômica de um setor diverso ao seu de origem.
O que é o Darf inexistente
Castro e Guerrero explicam que a apresentação de Darf inexistente ocorre quando o contribuinte informa à Receita Federal um Darf que não tem lastro em pagamento real registrado nos sistemas da Receita. “Isto é, o contribuinte busca utilizar créditos fictícios para abater débitos junto ao Fisco, apresentando documentos que simulam recolhimentos que nunca aconteceram.”
A intenção do governo é, justamente, coibir essa prática fraudulenta. No entanto, os advogados ressaltam que é preciso ter cautela antes de presumir má-fé ou fraude em todas essas situações. “Isso porque existem casos legítimos em que o crédito compensável decorre de decisões judiciais transitadas em julgado, que autorizam a repetição do indébito [devolução de tributos pagos a mais] mesmo sem que tenha havido, necessariamente, o recolhimento do tributo indevido por meio de Darf. O exemplo mais emblemático é a chamada “tese do século” — a exclusão do ICMS da base de cálculo do PIS e da Cofins — em que muitas empresas obtiveram créditos vultosos passíveis de compensação, ainda que sem o correspondente Darf.”
Para eles, tratar todos os casos de Darfs inexistentes de forma indistinta e automática como ilícitos pode comprometer a segurança jurídica e penalizar contribuintes de boa-fé. “A generalização dessas hipóteses na MP ignora a complexidade da realidade fiscal brasileira, sobretudo diante da morosidade nos trâmites administrativos de homologação de compensações.”
Swerts e Simões, do Freitas Ferraz, explicam ainda que há outra possibilidade de a compensação tributária ocorrer sem a existência de um Darf: “Outra situação ocorre quando compensações não são aceitas por erro no reconhecimento do Darf que comprova o pagamento a maior, com o documento passando “despercebido” pelo sistema da Receita.”
A compensação de créditos de Pis/Cofins de setor diverso ao de origem
Quanto à compensação de créditos de PIS e Cofins de setor diverso ao de origem – também vetada pela MP 1.303/25 – ela geralmente está ligada à utilização de créditos decorrentes de insumos que não estão vinculados diretamente à atividade-fim do contribuinte, mas que decorrem de despesas e serviços considerados essenciais ou relevantes para a atividade econômica desenvolvida, explicam os advogados do Vieira Rezende.Há, por exemplo, discussão quanto ao enquadramento de gastos com publicidade, segurança, marketing ou limpeza como essenciais. “Tais despesas, mesmo que não associadas à atividade principal da empresa, podem ser reconhecidas como insumos passíveis de creditamento, desde que observados os critérios de essencialidade e relevância fixados pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ) no julgamento do Recurso Especial nº 1.221.170/PR, submetido à sistemática dos recursos repetitivos.”
Portanto, para os advogados do Vieira Rezende, a restrição imposta pela MP 1.303/25 pode colidir com a jurisprudência consolidada do STJ. “Afinal, a redação genérica do dispositivo, ao utilizar expressões imprecisas como “atividade diversa”, apresenta ampla margem de interpretação pela Receita Federal, o que aumenta o risco de autuações indevidas e gera maior insegurança jurídica.”
Swerts e Simões lembram que a restrição imposta tem como alvo principalmente os créditos presumidos e não os créditos ordinários relacionados a insumos, mas que a redação da MP é muito ampla e pode reacender a antiga discussão sobre o que é insumo para fins de creditamento de Pis e Cofins. “O Superior Tribunal de Justiça (STJ), em 2018, no julgamento dos Temas 779 e 780, vinculou o direito de crédito na aquisição de insumos à avaliação da essencialidade ou relevância do bem ou serviço ante a atividade econômica do contribuinte. Assim, se a Receita Federal interpretar essa nova restrição de forma extensiva, poderá glosar créditos de PIS/Cofins que, embora não sejam presumidos, decorram de despesas que, em sua visão, não possuem relação direta com a atividade principal da empresa.” Elas dizem ainda que pode haver transferência de créditos tributários em operações de fusão, cisão ou aquisição de empresas – que também poderiam ser desconsiderados pelo fisco.
Na entrevista abaixo, os advogados do Vieira Rezende e as advogadas do Freitas Ferraz detalham os principais pontos problemáticos da MP 1.303/25.
Em que tipos de situações ocorre a apresentação de Darf inexistente? Essas situações são representativas?
Raphael Castro e Miguel Guerrero: A apresentação de Darf inexistente, conforme previsto na Medida Provisória nº 1.303, de 2025, ocorre em situações nas quais o contribuinte informa à Receita Federal um Documento de Arrecadação de Receitas Federais (Darf) que não tem lastro em pagamento real registrado nos sistemas da Receita. Isto é, o contribuinte busca utilizar créditos fictícios para abater débitos junto ao Fisco, apresentando documentos que simulam recolhimentos que nunca aconteceram.A Medida Provisória nº 1.303/2025 incluiu expressamente essa conduta no rol de hipóteses que caracterizam compensações não declaradas, ao acrescentar a alínea "g" ao § 12 do art. 74 da Lei nº 9.430/1996, com o intento de coibir essa prática. Tal preocupação também se manifesta na Exposição de Motivos da MP, que menciona a necessidade de aumentar a segurança jurídica e coibir fraudes fiscais, em especial aquelas que envolvem documentos inidôneos.
Entretanto, é preciso ter cautela antes de presumir má-fé ou fraude em todas essas situações. Isso porque existem casos legítimos em que o crédito compensável decorre de decisões judiciais transitadas em julgado, que autorizam a repetição do indébito mesmo sem que tenha havido, necessariamente, o recolhimento do tributo indevido por meio de Darf. O exemplo mais emblemático é a chamada “tese do século” — a exclusão do ICMS da base de cálculo do PIS e da Cofins — em que muitas empresas obtiveram créditos vultosos passíveis de compensação, ainda que sem o correspondente Darf.
Portanto, embora existam episódios de uso indevido de créditos com Darfs inexistentes, tratá-los de forma indistinta e automática como ilícitos pode comprometer a segurança jurídica e penalizar contribuintes de boa-fé. A generalização dessas hipóteses na MP ignora a complexidade da realidade fiscal brasileira, sobretudo diante da morosidade nos trâmites administrativos de homologação de compensações.
Júlia Swerts e Maria Elisa Diniz Simões: A Medida Provisória (MP) nº 1.303/2025 introduziu restrições significativas à compensação tributária ao passar a considerar como “não declaradas” (i) as compensações lastreadas em documento de arrecadação (Darf) inexistente, no caso de suposto pagamento indevido ou a maior que o devido; e (ii) quando o crédito de Pis/Cofins decorrente do regime de incidência não cumulativa não tenha relação com a atividade econômica do sujeito passivo.
Em relação à primeira restrição, embora a Receita Federal do Brasil (RFB) argumente que essa medida visa combater fraudes e compensações indevidas, há situações em que a compensação tributária pode ocorrer sem a existência de um Darf. Um exemplo é quando uma empresa realiza o pagamento indevido ou a maior, que dá direito ao crédito, via compensação; nesse caso, por óbvio, não existirá um Darf associado. Outra situação ocorre quando compensações não são aceitas por erro no reconhecimento do Darf que comprova o pagamento a maior, com o documento passando “despercebido” pelo sistema da Receita.
Ainda que sejam poucos os cenários para a inexistência de um Darf na compensação, a RFB revelou na exposição de motivos da MP que o governo identificou um volume expressivo de compensações realizadas nessas circunstâncias, o que desencadeou a edição das restrições mencionadas.
- Outra das restrições da MP 1.303/25 sobre a compensação tributária diz respeito à compensação de créditos de Pis e Cofins de atividade econômica de setor diverso ao seu de origem. Quando isso costuma ocorrer?
Raphael Castro e Miguel Guerrero: Os exemplos mais relevantes de compensação de créditos de PIS e Cofins de setor diverso ao de origem têm relação com a utilização de créditos decorrentes de insumos que não estão vinculados diretamente à atividade-fim do contribuinte, mas que decorrem de despesas e serviços considerados essenciais ou relevantes para a atividade econômica desenvolvida.Como exemplo disso, verifica-se a existência de discussão quanto ao enquadramento de gastos com publicidade, segurança, marketing ou limpeza como essenciais. Tais despesas, mesmo que não associadas à atividade principal da empresa, podem ser reconhecidas como insumos passíveis de creditamento, desde que observados os critérios de essencialidade e relevância fixados pelo Superior Tribunal de Justiça no julgamento do Recurso Especial nº 1.221.170/PR, submetido à sistemática dos recursos repetitivos.
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Com base nisso, a restrição imposta pela MP nº 1.303/2025, ao vedar o uso de créditos que não estejam vinculados ao “setor de origem” do contribuinte, pode colidir com a jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça a respeito do conceito de insumos para fins de creditamento do PIS/Cofins. Afinal, a redação genérica do dispositivo, ao utilizar expressões imprecisas como “atividade diversa”, apresenta ampla margem de interpretação pela Receita Federal, o que aumenta o risco de autuações indevidas e gera maior insegurança jurídica.
Além disso, tal vedação ignora a complexidade e a dinamicidade dos modelos empresariais contemporâneos, nos quais determinado contribuinte pode atuar em múltiplas atividades empresariais. Por isso, dificultar o aproveitamento de créditos nessas hipóteses pode, na prática, inviabilizar operações economicamente legítimas, gerar distorções competitivas e incentivar planejamentos agressivos que seriam evitáveis com regras mais claras e justas.
Júlia Swerts e Maria Elisa Diniz Simões: A segunda restrição da MP 1.303/25, que veda a compensação de créditos de PIS e Cofins “cujo crédito não guarde qualquer relação com a atividade econômica do sujeito passivo”, segundo a RFB, tem como alvo principalmente os créditos presumidos e não os créditos ordinários relacionados a insumos.
Um exemplo, citado pela própria RFB, é o uso de créditos presumidos por companhias alheias à cadeia produtiva de leite. Créditos presumidos são benefícios fiscais concedidos a determinados setores da economia para estimular a produção ou exportação. Se uma empresa de um setor completamente diferente adquire esses créditos e tenta utilizá-los para compensar seus débitos, o Fisco poderá considerar essa compensação como “não declarada”, por não haver relação com a atividade econômica principal da empresa.
Embora a RFB afirme que a restrição se refere a créditos presumidos, a redação dada pela MP é ampla e pode reacender a antiga discussão sobre o que é insumo para fins de creditamento de PIS e Cofins. O Superior Tribunal de Justiça (STJ), em 2018, no julgamento dos Temas 779 e 780, vinculou o direito de crédito na aquisição de insumos à avaliação da essencialidade ou relevância do bem ou serviço ante a atividade econômica do contribuinte. Assim, se a Receita Federal interpretar essa nova restrição de forma extensiva, poderá glosar créditos de PIS/Cofins que, embora não sejam presumidos, decorram de despesas que, em sua visão, não possuem relação direta com a atividade principal da empresa.
Ademais, em operações de fusão, cisão ou aquisição de empresas, pode ocorrer a transferência de créditos tributários. Se a empresa adquirente possuir uma atividade econômica substancialmente diferente da empresa que gerou os créditos, a Receita Federal pode questionar a legitimidade da compensação, alegando a falta de relação entre o crédito e a atividade econômica do novo sujeito passivo. Embora não seja o foco principal da MP, a interpretação extensiva da norma pode gerar insegurança jurídica nesses casos.
Além disso, caso a RFB aplique a nova vedação de forma ampla, haverá evidente cerceamento do direito de defesa, uma vez que a autoridade fazendária fará um juízo prévio sobre a legitimidade do crédito sem oportunizar ao contribuinte qualquer esclarecimento. Isso porque, nas hipóteses em que a compensação é considerada “não declarada”, não cabe a apresentação, pelo contribuinte, de Manifestação de Inconformidade (MI), que possui efeito suspensivo. Nesses casos, a defesa cabível na esfera administrativa é o Recurso Hierárquico — instrumento que apresenta limitações relevantes, como a não suspensão da exigibilidade do crédito tributário, o prazo reduzido de apenas 10 dias (em contraste com os 30 dias da MI) e o julgamento por agente da própria Receita vinculado à fiscalização, em vez dos órgãos julgadores independentes do contencioso administrativo, como a DRJ e o Carf.
- As duas restrições previstas na MP 1.303/25 estão em consonância com as leis e normas vigentes sobre compensação tributária?
Raphael Castro e Miguel Guerrero: Sob o ponto de vista estritamente jurídico, as duas restrições previstas na MP 1.303/25 impõem questionamentos relevantes quanto à sua conformidade com a legislação vigente. Como se sabe, a compensação tributária é um instituto amplamente regulado pela Lei nº 9.430/96, pelo Código Tributário Nacional e por diversas normas infralegais. Por isso, qualquer nova restrição ao seu exercício deve ser analisada com cautela.A vedação à compensação em razão de Darf inexistente, por exemplo, desconsidera hipóteses legítimas de créditos decorrentes de decisões judiciais que reconheceram a existência de pagamento indevido realizado por meio de compensação, tornando, assim, o crédito utilizado novamente compensável. Ignorar essas nuances, em nome de uma presunção genérica de ilicitude, representa uma afronta ao devido processo legal e ao direito à compensação.
De igual modo, a limitação à compensação de créditos de PIS/Cofins com base na origem setorial ou funcional do contribuinte carece de maiores especificações, podendo esbarrar na jurisprudência estabelecida pelo Superior Tribunal de Justiça acerca do conceito de insumo, o qual não se restringe a uma classificação formal e tampouco está subordinado à atividade principal da companhia.
Portanto, ainda que se reconheça a legitimidade da preocupação fiscal diante do volume de créditos a serem aproveitados, a solução normativa deve respeitar os limites impostos pelo ordenamento jurídico vigente. Medidas restritivas sem maiores precisões tendem a ser contestadas judicialmente e, ao final, podem perder a eficácia ao serem derrubadas por inconstitucionalidade ou ilegalidade, tornando a norma ineficaz em relação ao seu propósito.
Júlia Swerts e Maria Elisa Diniz Simões: A constitucionalidade e legalidade das restrições impostas pela MP 1.303/25 são pontos de grande debate e, sob uma análise jurídica, apresentam sérios questionamentos. A MP busca conferir à Receita Federal do Brasil (RFB) um poder unilateral de desconsiderar créditos automaticamente, o que pode culminar na inscrição direta do contribuinte em dívida ativa e a perda do direito de discutir a questão no âmbito administrativo.
A exigência de um Darf “existente” para a validação da compensação, embora sugerida como uma ferramenta de controle fiscal, pode colidir com o princípio da legalidade e da segurança jurídica. Existem situações legítimas em que a ausência de um Darf formalmente “existente” não se traduz, necessariamente, na inexistência do direito ao crédito. A MP, ao não prever exceções para essas situações, desconsidera o direito creditório legítimo dos contribuintes em certos casos.
Além disso, a vedação de compensação de créditos de PIS e Cofins que não guardem “qualquer relação” com a atividade econômica do sujeito passivo é genérica e carece de precisão. A MP, ao utilizar uma linguagem tão abrangente, abre margem para interpretações subjetivas e arbitrárias por parte do Fisco, o que também vai de encontro com o princípio da segurança jurídica. Se a intenção é coibir o uso de créditos presumidos por empresas não relacionadas ao setor, a MP deveria ter sido mais específica, evitando atingir créditos legítimos que, embora não sejam insumos diretos, possuem relação indireta ou estratégica com a atividade da empresa. Isto posto, a restrição imposta pela MP 1.303/25 orquestra um desenho normativo em que o direito de o contribuinte recorrer ao Carf é suprimido, o que está em desacordo com as garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa.
Em suma, ambas as restrições, embora apresentadas como mecanismos de combate à fraude, parecem ir além do razoável e do legalmente permitido. A história legislativa brasileira já demonstrou a fragilidade de Medidas Provisórias que buscam restringir a compensação de créditos, como a MP 1.227/2024, que foi derrubada.
- Como você avalia essas medidas e seus impactos sobre as empresas? Haverá judicialização caso a MP 1.303/25 seja aprovada como está?
Raphael Castro e Miguel Guerrero: As medidas contidas na MP 1.303/25 demonstram uma tentativa do governo federal de conter perdas arrecadatórias no período de transição para o novo sistema tributário sobre o consumo. Contudo, em um primeiro momento, o endurecimento das regras de compensação, da forma como foi proposto, tende a produzir efeitos consideráveis adversos sobre a previsibilidade e o planejamento financeiro das empresas, especialmente para aquelas que atuam com margens apertadas ou que possuem créditos acumulados decorrentes de decisões judiciais transitadas em julgado.Assim, a imposição dessas restrições poderá resultar em graves prejuízos às companhias, que devem recorrer ao Judiciário para defender a legitimidade do aproveitamento desses créditos, sem promover o imediato desembolso necessário para quitação da cobrança – como pretende o governo federal. Com isso, além de a MP não alcançar a sua finalidade, poderá ainda resultar no aumento da litigiosidade.
Isto é, não obstante o intuito da Medida Provisória seja o de evitar a transmissão de pedidos de compensação fraudulentos, garantindo o correto cumprimento das obrigações tributárias por parte dos contribuintes e ampliando o produto arrecadatório, pode ter como efeito o aumento de discussões judiciais relativas aos créditos legítimos que foram indeferidos administrativamente.
Caso o texto seja aprovado sem ajustes que garantam maior segurança jurídica, é bastante provável que o tema seja judicializado em larga escala. Afinal, a instabilidade normativa em torno das compensações tributárias representa um risco sistêmico que desincentiva o cumprimento espontâneo das obrigações tributárias.
Júlia Swerts e Maria Elisa Diniz Simões: As medidas introduzidas pela MP 1.303/25 são percebidas como elementos que podem gerar incerteza jurídica e impactos negativos no ambiente de negócios. Embora o governo as justifique como forma de combater fraudes e aprimorar o sistema de compensações, a redação e as consequências para os contribuintes legítimos podem ser consideradas desproporcionais e, em alguns aspectos, contrárias a princípios fundamentais do direito tributário.
Para as empresas, caso a MP seja aprovada em sua forma atual, os impactos podem ser significativos. Pode haver um impacto no fluxo de caixa, pois as empresas poderiam ser obrigadas a efetuar o pagamento dos tributos que pretendiam compensar, mesmo que possuam créditos válidos, o que pode comprometer a liquidez e a capacidade de investimento. A generalidade das restrições, especialmente a que se refere à “relação com a atividade econômica”, por sua vez, pode criar um ambiente de incerteza para as empresas, dificultando o planejamento tributário e expondo-as a riscos fiscais.
Ademais, a supressão do acesso ao Carf para discutir essas compensações pode direcionar os contribuintes para o Poder Judiciário, resultando em um potencial aumento do contencioso tributário judicial, gerando custos adicionais para as empresas. Além disso, um ambiente de incerteza jurídica e fiscal pode desestimular novos investimentos e a expansão de negócios, impactando o cenário econômico como um todo.
Nesse contexto, a aprovação da MP 1.303/25 na íntegra, ao que tudo indica, poderá desencadear litígios, onerando tanto o contribuinte quanto o Poder Judiciário.