As determinações do art. 17 da Lei das Estatais valem para eleição de conselheiros fiscais?

Não se questiona que as empresas públicas e as sociedades de economia mista precisam de boas práticas de governança corporativa, pelos múltiplos benefícios já comprovados mundialmente. A Lei 13.303/16, também conhecida como Lei das Estatais, busca elevar o patamar dessa discussão no Brasil, após uma série de exemplos negativos registrados nos últimos anos. A mera legalidade, aliada a interpretações formalistas e literais, não parece ser a melhor tática nesse contexto — muito menos para a análise do art. 17 da Lei das Estatais.

Um entendimento mais adequado demanda uma leitura lógica, teleológica e sistemática da Lei das Estatais e de seu momento histórico. A declarada “vontade do legislador” foi a de criar uma série de requisitos mínimos para as funções de administradores dessas companhias: formação e experiência profissional mais condizentes com os cargos e um histórico pessoal ilibado tornaram-se características obrigatórias. Determinadas situações de incompatibilidade, inelegibilidade e conflitos de interesses, seja no conselho de administração ou na diretoria das estatais e empresas de capital misto, ficaram mais claras. Com o advento dessas novas regras da Lei 13.303/16, nepotismos, apadrinhamentos, a presença de profissionais ineptos e despreparados e outras disfuncionalidades tendem a ser menos frequentes.

É preciso considerar o contexto histórico da Lei das Estatais

Logo, a Lei das Estatais elevou não só os padrões exigidos desses administradores, exigindo deles mais profissionalismo, seriedade e comprometimento no exercício de suas atribuições, como também criou e aprimorou os sistemas de controle e fiscalização da gestão como um todo. Não se pode desconsiderar que os atos da administração produzem efeitos internos e externos cada vez mais amplos e complexos e que seu eficaz monitoramento é mais do que fundamental — fato claramente reforçado por essa lei, em compasso com o disposto na Lei 6.404/76 (Lei das S.As.).

Por uma interpretação lógica, teleológica e sistemática do artigo em discussão, portanto, a melhor leitura é de que ele se aplica integralmente aos membros do conselho fiscal, ainda que não haja literal e expressa menção nesse sentido, por pelo menos três outros motivos: não faria qualquer sentido se exigir de um “fiscalizado” consideráveis requisitos além daqueles requeridos de seu “fiscalizador”, sob pena de total ineficácia prática do sistema de monitoramento; tanto conselheiros fiscais quanto diretores e conselheiros de administração são dotados dos mesmos deveres e responsabilidades legais, à luz do artigo 165 da Lei das S.As., tornando incoerente uma interpretação meramente literal e restritiva do art. 17 da Lei das Estatais; e toda e qualquer interpretação dada a essa lei deve considerar que há uma evolução contínua desse patamar mínimo para o perfil de quem, de fato, decide nas organizações.

Queremos um conselheiro fiscal que seja formal e materialmente apto a exercer seu ofício e faça com que essa nova governança inspire a integridade, legalidade e eficiência de que essas nossas empresas tanto precisam atualmente? Os prováveis custos dessa solução interpretativa devem ser encarados como investimentos tangíveis e intangíveis. Queremos estabelecer um “race to the bottom” ou “to the top” nessa importante discussão?

* André Antunes Soares de Camargo (ascamargo@tozzinifreire.com.br) é sócio de TozziniFreire Advogados na área corporate e professor

A Lei das Estatais tem suscitado controvérsias quanto à aplicação das restrições previstas no art. 17. As limitações tentam garantir a indicação como administradores de pessoas qualificadas e sem vinculação política, para melhorar a governança das estatais.

Em 2016, o colegiado da CVM entendeu que as restrições se aplicariam às indicações nas investidas das estatais. Embora a situação não seja prevista no art. 17, a extensão pareceu plausível: se uma estatal está sujeita às restrições é de se esperar que adote a mesma régua para suas investidas. Em 2018, o colegiado decidiu que as restrições se aplicariam também ao comitê de indicação e avaliação¹. A decisão invocou os objetivos da lei e a sua interpretação sistemática, teleológica e histórica. Aqui, a CVM parece ter se excedido, já que o art. 10, que trata do comitê, não previu as restrições.

Ainda em 2018, o colegiado, por maioria, adotou a mesma interpretação e concluiu que as restrições deveriam se estender ao conselho fiscal. Considerou também o seguinte raciocínio: o art. 26 (sobre conselheiros fiscais) estabelece a aplicabilidade da Lei 6.404/76 sobre requisitos e impedimentos; o art. 162, § 2º, da Lei 6.404/76 estabelece que não podem ser conselheiros fiscais pessoas impedidas conforme o art. 147; o § 1º do art. 147 considera inelegíveis para serem administradores (e, portanto, conselheiros fiscais) pessoas impedidas por lei especial; e a Lei das Estatais é uma lei especial; logo, as restrições do art. 17 deveriam se aplicar aos conselheiros fiscais.

Normas de caráter restritivo devem ser interpretadas de forma estrita

A questão foi objeto de questionamento judicial, em ação movida pelo Estado de Minas. Em decisão de primeira instância, foi afastada a aplicação extensiva do art. 17 aos conselheiros fiscais. Concordo com a decisão. É lição basilar de Direito que normas restritivas devem ser interpretadas de forma estrita — e não de forma extensiva ou por analogia. O art. 17 só trata de administradores (conselheiros de administração e diretores), sem referência a conselheiros fiscais.

A Lei das Estatais tem seção própria para tratar dos conselheiros fiscais, que contempla outros requisitos, bem diferentes. Se fosse a intenção da lei aplicar as restrições aos conselheiros ficais, bastaria o art. 26 ter feito remissão ao art. 17.

Imaginar que a lei pretendeu aplicar as restrições do art. 17 fazendo referência às regras de impedimento da Lei 6.404/76 soa equivocado; seria admitir que o intérprete da Lei das Estatais deveria primeiro recorrer ao art. 162, § 2º, depois ao art. 147, § 1º, para só então, de forma circular e com remissões sucessivas, chegar às restrições do art. 17. Ademais, os objetivos da lei e seu contexto histórico não autorizam o intérprete a ampliar regras restritivas.

A decisão do legislador foi a melhor? Talvez não. A lei poderia ter estendido as restrições do art. 17 aos conselheiros fiscais, para a profissionalização das estatais. Mas se a lei poderia ser melhor nesse ponto, a via correta seria alterá-la, e não construir interpretação para aprimorar o texto legal, o que gera insegurança jurídica.

Com a Lei das Estatais como está, a CVM poderia recomendar, como boa prática, que as estatais aplicassem as restrições do art. 17 aos conselheiros fiscais. Ainda é tempo.

*Julio Ramalho Dubeux (julio.dubeux@veirano.com.br), ex-procurador federal da CVM e sócio do Veirano Advogados. Colaboraram Bianca Napoli Figueiredo e Carlos Eduardo Aranha, respectivamente associada e estagiário do escritório.

Notas

¹CIA, órgão criado pela lei para auxiliar o controlador na indicação de administradores

Notas

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