Debêntures com incentivo fiscal e mineração: avanços e pontos críticos
No dia 14 de novembro de 2025, o Ministério de Minas e Energia (MME) publicou a Portaria Normativa nº 120 (“Portaria”), fruto da Consulta Pública 180 (CP 180/25). A CP 180/25 foi instaurada com o objetivo de colher contribuições da sociedade acerca da regulamentação da emissão de debêntures com incentivo fiscal – isto é, debêntures incentivadas (art. 2º da Lei Federal 12.431/11) e debêntures de infraestrutura (Lei federal 14.801/24) – no setor mineral.
Em consonância com o art. 15 do Decreto federal 11.964/24 (Decreto 11.964/24), a Portaria estabelece critérios e condições complementares aos previstos no Decreto, visando ao enquadramento e ao acompanhamento, para fins de emissão de debêntures com incentivo fiscal, de projetos de investimento na transformação de minerais estratégicos para a transição energética.
Debêntures incentivadas e de infraestrutura
As debêntures incentivadas e de infraestrutura são instrumentos de financiamento de projetos de interesse social e econômico, ambas baseadas na concessão de incentivos tributários. Resumidamente, as debêntures de infraestrutura têm como principal beneficiária a pessoa jurídica emissora dos títulos, à qual se conferem incentivos fiscais consistentes em deduções e reduções da CSLL e do IRPJ, incidentes sobre o lucro real ou líquido, conforme o caso. Por outro lado, as debêntures incentivadas beneficiam os investidores, com isenção total de IR sobre os rendimentos auferidos por pessoas físicas e tributação de 15% para pessoas jurídicas.Em termos práticos, conforme verificado na Análise de Impacto Regulatório (AIR), estima-se que a nova regulamentação ensejará uma renúncia fiscal progressiva: R$ 19,6 milhões em 2026 e R$ 25,8 milhões em 2027 (§1.21 da AIR).
O Decreto 11.964/24
Publicado em março de 2024, o Decreto 11.964/24 consolidou a regulamentação da emissão de debêntures incentivadas, antes regidas pelo Decreto federal 8.874/16, e das debêntures de infraestrutura, que até então careciam de regulamentação específica.Seu art. 4º define os setores prioritários aos quais os projetos devem pertencer para que possam se enquadrar em ambos os tipos de debêntures. Entre esses setores, inclui-se o de transformação de minerais estratégicos para a transição energética (art. 4º, XIV do Decreto 11.964/24), objeto de regulamentação pela Portaria. O Decreto também permite que as despesas relativas à fase de lavra e ao desenvolvimento da mina sejam consideradas parte dos projetos de investimento.
Pontos críticos da Portaria
Desde a publicação do Decreto federal 11.964/24, a expressão “transformação de minerais estratégicos para a transição energética”, empregada para qualificar os projetos minerários aptos a emitir debêntures com incentivo fiscal, tem gerado debates. Isso porque, além de excludente, limitando os projetos do setor que podem se beneficiar desses mecanismos de financiamento, a expressão é vaga. A falta de clareza na definição do termo gera insegurança jurídica e pode levar órgãos de controle a questionar a elegibilidade de determinados projetos à emissão desses valores mobiliários. Apesar da relevância do tema, a Portaria não estabelece critérios objetivos para definir a transformação de minerais estratégicos, criando uma lacuna regulatória que poderia conferir maior segurança tanto à administração pública quanto aos seus administrados.Outros pontos que merecem atenção são:
Definição dos minerais estratégicos. O artigo 2º da Portaria traz um rol de minerais considerados estratégicos para a transição energética (e, portanto, aptos a lastrear a emissão de debêntures), incluindo apenas:
- lítio
- níquel
- cobre
- cobalto
- elementos de terras raras
PUBLICIDADE
Curiosamente, a própria equipe técnica do MME, na AIR, chegou a considerar adotar como referência a lista da IEA, complementada por minerais dos quais o Brasil possui reservas. Contudo, essa abordagem foi descartada devido a, dentre outros motivos, o risco de ampliação da renúncia de receitas, possivelmente entrando em conflito com a Lei de Responsabilidade Fiscal (§12.12 do AIR).
Inclusive, merece destaque o fato de que, conforme Relatório de Contribuições da CP 180/25, um dos temas comuns às contribuições dos players do setor foi justamente a ampliação do rol previsto no art. 2º da Portaria – a exemplo das contribuições da Graphcoa e da Serra Verde Pesquisa e Mineração.
Produtos resultantes da transformação mineral. São elegíveis para a emissão de debêntures (incentivadas e de infraestrutura) os projetos de transformação mineral conduzidos por sociedades de propósito específico, concessionárias ou arrendatárias, constituídas sob a forma de sociedade por ações que resultem na produção das seguintes substâncias (art. 3º da Portaria):
Em grau bateria:
- carbonato de lítio
- hidróxido de lítio
- sulfato de cobalto
- sulfato de níquel
- folha de cobre (nas espessuras requeridas pelas baterias de íon-lítio)
Em grau de pureza adequado para a produção de ímãs para motores elétricos:
- óxidos de terras raras
- cloretos de terras raras
- metais ou ligas de terras raras
Parametrização dos investimentos. A Portaria reproduz o artigo 5º, § 4º, do Decreto 11.964/24 ao prever que as despesas da fase de lavra e de desenvolvimento de mina podem ser consideradas parte dos projetos de investimento (art. 4º, caput). A inovação da Portaria está no parágrafo único do art. 4º, que impõe dois limites adicionais: as despesas devem estar dentro do cronograma de investimento; e não podem exceder 49% do valor captado com a emissão de debêntures. Na AIR, o MME justificou esses limites sob o argumento de que a ausência de critérios aumentaria o risco de desvio de finalidade dos projetos, permitindo que uma parcela reduzida dos recursos fosse direcionada à transformação mineral, enquanto a maior parte seria destinada às despesas com a mina (§1.18 da AIR). Embora válida, tal premissa não justifica a escolha do percentual de 49%. Além disso, mantém a exclusão dos custos da fase de pesquisa, aspecto já criticado desde a publicação do Decreto 11.964/24.
Acompanhamento e fiscalização das emissões. Antes do protocolo do requerimento de registro de oferta pública de debêntures (incentivadas e de infraestrutura), o emissor deverá apresentar ao MME informações detalhadas sobre o projeto prioritário. Embora o Decreto 11.964/24 permita delegar, total ou parcialmente, o acompanhamento e a fiscalização à Agência Nacional de Mineração (ANM), a Portaria mantém essa atribuição no MME.
A justificativa para essa escolha é que os projetos elegíveis envolvem a transformação mineral e, portanto, seriam essencialmente industriais, não exigindo o acompanhamento de geólogos ou especialistas em mineração (§6.23 do AIR). No entanto, essa premissa desconsidera que é possível a transformação associada à mineração, etapa que demanda expertise técnica específica. Assim, essa centralização na figura do MME pode comprometer a fiscalização, já que o acompanhamento adequado desses projetos requer expertise tanto em processos industriais quanto em geologia e mineração.
Conclusão
A CP 180/25 representa, sem dúvida, um avanço significativo para a mineração brasileira e permitiu o debate sobre o uso de debêntures (incentivadas e de infraestrutura) para o financiamento de projetos minerários – uma demanda histórica da indústria. Apesar disso, a Portaria revela-se modesta quando confrontada com a posição estratégica do Brasil na transição energética, bem como com as oportunidades de geração de empregos e de circulação de renda no setor.Apesar de suas fragilidades e limitações, a Portaria firma-se como marco regulatório fundamental para facilitar investimentos e financiamentos na mineração, pois, além de tornar o setor mais atrativo e oferecer mais possibilidades, reforça a posição estratégica do Brasil quando o assunto são minerais críticos.