Refinando o Processo Administrativo da ANM
Por muitos anos, o processo administrativo sancionador (PAS) da Agência Nacional de Mineração (ANM) não refletiu a evolução e a complexidade do setor minerário. Prova disso é que, nos 55 anos seguintes à promulgação do primeiro Código de Minas (Decreto 24.642/34), as penalidades disponíveis eram basicamente três: advertência, multa de valor fixo e caducidade do direito minerário.
Somente após episódios catastróficos – como o rompimento da Barragem de Fundão (2015), o colapso da Mina Subterrânea (2018) e o desastre da Barragem de Brumadinho (2019) – que o tema do PAS voltou a ser amplamente debatido no setor de mineração. As discussões evoluíram e culminaram na publicação de diversos normativos, dentre eles, a Resolução 122/22, que disciplina tanto o PAS da ANM quanto a dosimetria das sanções aplicáveis aos infratores da legislação mineral.
Embora tenha representado um avanço regulatório inegável, a publicação da Resolução 122/22 gerou críticas devido à sua complexidade e à sua densidade normativa. Reconhecendo essas considerações e levando em conta o curto prazo para a elaboração da norma,[1] a ANM optou por retomar as discussões e aprimorar o normativo. Para tanto, abriu uma nova rodada de contribuições através da Tomada de Subsídios 2/2022, da Reunião Participativa 1/2023 e, mais recentemente, da Audiência Pública 3/24.
A Audiência Pública 03/24
A Audiência Pública 03/24 foi convocada pela ANM para o dia 2 de outubro de 2024 e recebeu contribuições sobre a proposta técnica de adequação da Resolução 122/22. Além da reunião virtual, a audiência permitiu o envio de contribuições por escrito até o dia 04/11/24. Esse processo deu continuidade à Tomada de Subsídios 2/22, tendo dentre os principais temas debatidos:- a utilização do valor do orçamento previsto (VOP) como base de cálculo para as multas aplicadas a empreendimentos na fase de pesquisa mineral – critica-se que o VOP é obtido da estimativa apresentada pelos agentes no momento do requerimento da autorização de pesquisa, o que pode resultar em grandes penalidades durante a fase de descoberta da jazida, gerando um risco significativo para novos investidores; e
- o uso do valor de produção mineral (VPM) como critério para o cálculo de multas nas atividades de lavra de bens minerais – por ser obtido a partir das informações declaradas pelas mineradoras no Relatório Anual de Lavra (RAL), o VPM considera a receita bruta do empreendimento, não refletindo de forma precisa o valor de mercado da empresa.
A- Os valores das multas aplicadas nas fase de pesquisas mineral
Os valores de multas serão determinados a partir da escala e da gravidade. Seriam instituídos (i) três níveis de escala (pequena, média e grande), baseados no número de hectares dos alvarás de pesquisa ativos; e (ii) quatro níveis de gravidade. O valor seria obtido a partir da interpolação entre os valores fixos previstos para cada escala e a gravidade da infração:| Escala/Gravidade | 1 | 2 | 3 | 4 |
| Pequena (até 3.500 ha) |
R$ 5.316,25 |
R$ 8.700,00 | R$ 13.100,00 | R$17.500,00 |
| Média (entre 3.500 e 11.500 ha) |
R$ 8.700,00 |
R$ 17.500,00 | R$ 26.200,00 |
R$ 34.900,00 |
| Grande (mais que 11.500 ha) |
R$ 13.100,00 | R$ 26.200,00 | R$ 39.300,00 | R$ 52.400,00 |
B- Os valores das multas aplicadas aos demais casos
Para o restante dos casos, seriam instituídos (i) três faixas de VPM, em que cada faixa possuiria um mínimo e um máximo; e (ii) cinco níveis de gravidade. O valor da multa seria o resultado da interpolação entre os valores mínimos e máximos conforme o nível de gravidade da infração e o porte da empresa:| Escala/Gravidade | 1 | 2 | 3 | 4 | 5 |
| Faixa C |
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(até R$ 4,8 mi de VPM)
(entre R$ 4,8 mi e 78 mi de VPM)
(mais que R$ 78 mi de VPM)
Críticas
Embora a proposta de alteração da Resolução 122/22 tenha trazido avanços significativos, ela não está isenta de críticas e há pontos que poderiam ser melhorados para garantir uma regulamentação ainda mais eficaz e equilibrada.A nosso ver, merece ser revisado o aspecto que diz respeito à decisão da ANM de dispensar a realização da Análise de Impacto Regulatório (AIR) para esta discussão. Isso porque, embora a justificativa da ANM — de que há urgência na questão — esteja em conformidade com o disposto no inciso I do artigo 4º do Decreto federal 10.411/20, é difícil aceitar que a regulamentação de um tema que ficou pendente por tantos anos seja tratada sem um exame cuidadoso. A AIR não apenas poderia antecipar potenciais efeitos negativos da proposta, como também contribuiria para a avaliação da real adequação das medidas sugeridas.
Outro ponto crítico refere-se à falta de proporcionalidade em algumas das sanções previstas. Em determinados casos, infrações que geram consequências práticas menores são tratadas com a mesma gravidade que infrações que têm impactos muito mais significativos.
Esse desequilíbrio se reflete, por exemplo, nos incisos II e III do §1º do artigo 23-A da minuta da Resolução, que classificam como infrações de nível 2 tanto (i) a não apresentação de estatutos, contratos sociais ou acordos de acionistas atualizados quanto (ii) a obstrução do acesso e da fiscalização por parte dos agentes da ANM às áreas do empreendimento.
Ora, é evidente que o potencial ofensivo e, portanto, a reprovabilidade de obstruir uma fiscalização da ANM é substancialmente maior do que o de um mero atraso na entrega de documentos societários do minerador. A falta de distinção clara entre essas infrações pode resultar em penalidades desproporcionais, gerando distorções no sistema de multas e impactando negativamente empresas que possam estar sujeitas a punições desnecessariamente severas.
Além disso, seria altamente benéfico para o setor que a nova minuta incluísse um mecanismo que permitisse aos agentes em situação irregular a regularização de sua situação espontaneamente perante a ANM, com a concessão de circunstância atenuante que implicasse, por exemplo, na redução no pagamento das multas. Instrumento dessa natureza poderia se assemelhar à denúncia espontânea prevista no direito tributário ou ao instituto do “arrependimento” do infrator previsto no artigo 16 do Código Penal e no artigo 14, II, da Lei de Crimes Ambientais.
A introdução de mecanismos como os referidos acima incentivaria a conformidade voluntária dos agentes, permitindo que eles regularizem suas pendências de forma mais eficiente e com menores custos, além de promover um ambiente de cooperação entre eles e a autoridade reguladora. Essa abordagem pode resultar em uma maior adesão ao cumprimento das normas e reduzir o número de litígios nas esferas administrativa e judicial.
Aliás, a contratualização (o que inclui o uso contratos alternativos ou substitutivos à prática de atos administrativos unilaterais) é tendência da administração pública contemporânea e complementar à clássica lógica de comando e controle, a qual, inclusive, foi positivada no artigo 26, do Decreto-lei nº 4.657/1942 (LINDB).[2]
Em síntese, a Audiência Pública nº 03/24/ANM continuou as discussões anteriores, permitindo que os atores do setor minerário participassem da alteração da Resolução 122/2022. Embora as modificações propostas apresentem um potencial significativo para beneficiar a regulação do tema no setor, especialmente no que se refere à base de cálculo das multas, é fundamental que alguns pontos sejam revisados com maior cautela, tais como: (i) a realização da AIR; (ii) a necessidade de aprimorar a proporcionalidade entre as infrações e sanções; e (iii) a criação de mecanismos consensuais alternativos e substitutivos à prática dos atos sancionadores unilaterais. Ajustes como estes poderiam resultar em um processo mais justo, eficiente e alinhado tanto com as melhores práticas regulatórias quanto com as próprias normas gerais aplicáveis ao direito público.