Reflexos do princípio da cooperação tributária no campo regulatório
Tradicionalmente, a interação entre fisco e contribuinte no sistema tributário brasileiro tem sido marcada por uma relação predominantemente hierárquica, pautada na subordinação, em detrimento da cooperação mútua. Esse desequilíbrio entre o sujeito ativo e o sujeito passivo da relação jurídico-tributária resultou em um cenário de conflituosidade exacerbada, caracterizado pelo excesso de judicialização.
Nesse contexto, a Emenda Constitucional nº 132/23, conhecida como Reforma Tributária, inseriu o §3º no artigo 145 da Constituição Federal, estabelecendo que a interpretação e a aplicação das normas tributárias devem observar, entre outros princípios, o da cooperação tributária. Essa inovação busca fomentar uma relação mais colaborativa, atribuindo a ambas as partes da relação jurídico-tributária o dever de atuar de forma conjunta e participativa na construção de soluções para controvérsias e no aperfeiçoamento do sistema tributário.
As vantagens do princípio da cooperação tributária podem ser percebidas tanto na prevenção de conflitos quanto na sua resolução. Em um momento pré-conflito, ele se manifesta por meio de instrumentos de participação popular na elaboração de normas, como consultas públicas, audiências públicas e tomadas de subsídios. Já em cenários pós-conflito, métodos alternativos, como a mediação e a transação, oferecem soluções muitas vezes mais eficientes e menos onerosas.
Essa abordagem inovadora tem chamado a atenção de outras áreas do ordenamento jurídico, especialmente a do campo regulatório, que enxerga na cooperação tributária um modelo inspirador para aprimorar suas práticas. Este artigo propõe explorar alguns dos reflexos do princípio da cooperação tributária (artigo 145, §3º da Constituição Federal) no âmbito regulatório, destacando as vantagens desse movimento.
Reflexo 1 | A instituição do Programa Desenrola Agência Reguladoras
No dia 16 de setembro de 2024, foi publicada a Lei federal nº 14.973/24, que alterou a Lei federal nº 13.988/20 e a Lei federal nº 10.522/02 para aperfeiçoar os mecanismos e regras de transação de dívidas com autarquias e fundações públicas federais, o que inclui as agências reguladoras. Tais mudanças ficaram conhecidas como Programa Desenrola Agências Reguladoras.Nos termos nova lei, quando houver relevante interesse regulatório, a Procuradoria-Geral Federal (PGF) poderá propor aos devedores transação na cobrança de débitos de natureza não tributária inscritos em dívida ativa das autarquias e fundações públicas federais. A definição de relevante interesse regulatório caberá ao Advogado-Geral da União (AGU), com base em manifestações fundamentadas dos presidentes das agências reguladoras, que devem ser proferidas em até 180 dias após provocação da PGF, e segundo diretrizes específicas já trazidas na lei. Tais diretrizes incluem, entre outras, a delimitação, com bases em critérios objetivos, dos grupos de devedores e a indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinam o relevante interesse regulatório. Outro elemento relevante é que se torna obrigatória a elaboração de uma Análise de Impacto Regulatório (AIR), conforme estabelecido pela Lei federal nº 13.848/2019, para prever os efeitos da medida sobre o ambiente regulatório.
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Enquanto não for definido pela AGU o que é relevante interesse regulatório, a Lei federal nº 14.973/24 trouxe a possibilidade de transação, até 31 de dezembro de 2024, de créditos tributários e não tributários das agências que estivessem inscritos em dívida ativa, classificando-os como “irrecuperáveis ou de difícil recuperação”, nos termos da legislação anterior. Essa categorização tornou tais dívidas elegíveis para inclusão a transação extraordinária, objeto da Portaria Normativa AGU nº 150/24, que permitiu transações envolvendo descontos incidentes sobre o valor total do crédito, juros, multas e demais encargos e o parcelamento em até 145 meses.
O Programa Desenrola Agências Reguladoras é um importante exemplo de materialização do princípio da cooperação tributária no direito regulatório. Ao prezar pela cultura da negociação e do consenso e oferecer condições vantajosas para a quitação de débitos, contribui para a recuperação de recursos em prol do erário e fomenta uma relação mais equilibrada entre os entes públicos e seus administrados.
Reflexo 2 | A criação da Resolve
Publicado em 04 de julho de 2024, o Decreto federal nº 12.091/2024 instituiu a Rede Federal de Mediação e Negociação (Resolve), iniciativa voltada ao incentivo de métodos alternativos e estruturação de práticas autocompositivas para a resolução de conflitos no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Na prática, a Resolve pretende priorizar o uso da mediação e da negociação, no intuito de contornar os obstáculos na implementação de políticas públicas e reduzir gradualmente o volume de processos judiciais e administrativos na resolução de conflitos perante a administração pública.Assim como o Programa Desenrola Agências Reguladoras, o Resolve exemplifica o uso do princípio da cooperação no contexto do Direito Regulatório, estabelecendo um novo paradigma na gestão de conflitos pela administração pública federal. O destaque conferido à mediação e à negociação busca não apenas mitigar os tradicionais entraves na implementação de políticas públicas, mas também contornar o gargalo existente devido ao excesso de processos judiciais e administrativos. Ao que tudo indica, a iniciativa tem o potencial de otimizar a utilização de recursos e promover maior previsibilidade e celeridade nas decisões oriundas da administração pública federal.